Aesthetic and Topos in the “Public Sphere” of Taiwan
文———陳泓易
《藝術觀點ACT》45期，2011年1月出版
城
灣鄉村農業現況
1960年前後的十年是台灣城鄉發展的結構轉換期。當時，在美援支持下自1953年開始發展「以農養工，以工展農」的4年經建計畫，一方面在農村逐步推動農業機械化的相關基礎工作，農業人力開始有剩餘；另一方面，進口替代的工業化帶動了都市化，吸引大量的農村剩餘人力進入都市。由此開展了長達三十年此消彼長的城鄉發展經驗。
農業機械化讓台灣的農業在1960年代達到高峰，此後，隨著工業產值快速提升，農業在經濟成長上扮演的角色快速弱化。農業產值在GDP中所占比例由1950年代超過30％，降到2007年的1.45％，即使加計農業相關的各級產業則也只占11％。而都市快速擴張的代價是農地的流失，自1962年至2001年，台灣地區水旱田面積減少約50餘萬公頃，耕地面積由1999年的855,073公頃，降至2009年的815,462公頃，10年內減少近4萬公頃。
城鄉消長除了表現在空間外，更根本的影響是城鄉人口的不均衡流動。都市化意味著都市人口增加，初期是農村剩餘人力被城鄉同時「拉與推」地向都市流動成為都市新住民；後來則是在重城輕鄉的意識型態作用下，被視為落後的鄉村留不住人力而日漸空洞化。以至於今日，農村、農業和農民都普遍面臨嚴重的發展問題。
在農村方面，人口流失造成年輕人力匱乏而聚落生活空間明顯過剩，在普遍欠缺人力與資源以作維護之下，老屋破敗、宅地荒蕪乃至公共設施閒置的情形到處可見。少數有意從事維修或新建的宅地，往往又因為土地繼承制度造成共同持有者眾，以至於溝通協調不易而只能任其棄置。聚落景觀呈現破敗意象，對於留住於農村者，往往是無奈與無力的表徵，充滿遺憾！對於外人或遊子，則往往是引發吃驚與不捨的反應，充滿傷感！
在農民方面，人口流失造成年輕人力斷層，農業無以為繼。老農勉強從事農耕為的是避免田地荒廢，根本不在意新的技術與設備；但極為罕見的年輕農民雖想專職從事農業，卻面臨農地地價過高、土地碎分、技術培養機構不足等種種困難。可預見的，在未來十年內，台灣農民必定要發生人力結構的大幅變革，讓較少數的年輕農戶肩負起面積較大的農耕面積，才有可能培養起年輕的專業農民，繼續照顧農田提供安全充足的糧食，延續農業之命脈。
在農業方面，當前已不得不面對過去不曾思考的種種問題：全球氣候變遷造成糧食生產不穩定、台灣糧食自給率過低、農耕如何同時肩負生態功能、農業產銷如何節能減碳等等。顯然，要充分顧及台灣所需的安全、無毒之糧食，儘可能提高自給率、並兼顧鄉村地區之生態平衡等，台灣必須嚴正面對休耕、慣行農法、新農業技術等課題。
三農（農村、農民和農業）課題中，農村最顯而易見，而農業最常被關注，但農民才是關鍵，三者其實環環相扣。可惜，我們始終未看到農委會提出整體性的政策，讓我們了解政策的願景。最近引發爭議的《農村再生條例》，擬以十年時間投入大筆經費，卻只偏重於農村景觀的改造，明顯忽略了三農問題的複雜性，難怪會引來社會各界的質疑。
│農村再生條例解讀
為配合馬總統政見，農委會提出「農村再生條例」草案，擬編列一千五百億元作為農村再生基金。2009
年初，立法院一讀通過後，許多團體才發現該草案有許多弊病，於是集結一些農村力量進行批判及呼籲，希望修改草案內容中較為人詬病的第三章──關於土地的部分及縣政府可以劃農村整備區的圈地條款。
在民間的努力下，去年暫時阻擋住草案，後來又遇八八風災，立法進度持續延擱。至2010年上半年，立法院會期中一直未處理該法案，原以為可以再擱置一年爭取更多修法的時間。沒想到民進黨因為ECFA法案退出議事，國民黨團利用這時機召開臨時會，將許多法案臨時安插進去，遂在倉促間讓農村再生條例三讀通過。
執政黨宣稱為回應民間的批評，主動將頗有爭議的第三章（關於土地）刪除，但實際詳細檢視法條內容可以發現，雖然已沒有關於土地的專章，但原本第三章中仍有兩條法規挪至第二章中挾帶通過，因而仍賦予地方政府以特定名目將農地變更為他用的途徑。
已通過之條例的主體內容仍以補助社區進行景觀設施改造為重點，未能觸及新農業以及鼓勵年輕人力回流的作法，對於三農問題根本沒有助益。更令人擔心的是，農村再生基金高達一千五百億元，以過往的經驗勢必要靠許多硬體建設才足以消化。在鉅額經費的誘引下，未來社區根本無法抗衡政府單位的行政邏輯，因此，最低價的發包、趕工、規格化等等慣行作法，將會像龐大的推土機，橫行農村摧毀特色。再者，條例所提示的建設項目，多偏向迎合觀光需求的設施，只看到要求整理視覺景觀的狹隘需求，與更多數社區對平靜生活、豐富生產的盼望有很大的落差。要求社區整合單一團體的規定，在龐大經費的誘引下，社區組織必然勉強整合，但為此讓單純的社區營造捲入地方派系的漩渦中，社造精神被推入火坑，將造成無法彌補的傷害。其它如「社區公約」、「社區規劃」等作法也都容易流於形式化，違背社造精神。
最後，條例中殘留土地變更的巧門，若未加管制，將持續破壞農村的生產環境。9年前農發條例18條造成假農舍破壞農田與景觀的殷鑑不遠，政府單位也都承認此一問題嚴重。農再條例中的「整合型農地整備架構」，可以完全由縣府自行劃設並具有強制性，政府可以自行考量圈選區域做所謂的農地整備。劃設區內的私有土地所有權人，只要達總面積五分之三或持有人數之三分之二，即可強制辦理，而公有地更是必須無條件配合。如此規定可怕的地方在於讓少數私人土地藉此名目來圈大塊公有土地達到變更的目的。其結果是農地仍可大量變更成建地，原本所謂農村再生條例，結果是讓農地流失、農村瓦解，真是諷刺！
長久以來台灣社會重城輕鄉造成鄉村環境品質不佳是不可否認的事實，但要改善這一問題，不應是表面的塗脂擦粉。若真要投資建設，我們期望能根本地解決問題，讓農村恢復水清、綠意、無毒、友善生態的境地。面對農村問題應該認識到：沒有農業就沒有農民，而沒有農民也就不需要農村；農村要再生，究竟是為了誰？
│展望縣市合併後的新城鄉關係
從農的觀點看，已經完成市長選舉的五都實各有不同的發展潛力，其中，台中、台南與高雄三個直轄市都在升格過程併入了相當規模的鄉村土地，在轄區內非都市土地都占全市面積達6成以上，且都有百分之十到十五的人口居住於非都市地區，而農業人口也占全市人口比例達一成以上。顯見未來中南高三市必須積極面對農業、農村與農民的問題。若能積極作為，甚至可能帶領台灣的三農政策。我們可以由三個層面分析這項可能性，期待它們能經營出嶄新的城鄉關係，這既是挑戰也是機會。
首先，未來同時兼管大量鄉村土地與都市化地區的直轄市政府，可以在行政上同時處理城鄉議題，積極促成城與鄉之間的合作與互利。譬如，在兩者間建立直接的農產運銷管道，讓城市地區優先採購本市的農產，一則可以減少管銷成本回饋農民；另則減短運輸路線，正是落實縮減食物哩程的具體作法。甚至這城市可以計算自身的「糧食自給率」，善用政策來加以提高。
其次，在城鄉規劃上，市政府也有機會扭轉長期以來偏重都市計畫而忽略鄉村規劃的現象。改制後市政府將可以配置更多專業規劃人力，在執行上兼管城市與鄉村地區，因此可以預期未來的直轄市將比一般農業縣有更多的專業力量投入鄉村規劃的事務，其結果將可創造出更細緻的計畫來引導農村農業發展。如此，有好的農業政策、細緻的農村規劃以及對農民的支持計畫，假以時日，三個直轄市的三農政績不難成為台灣農村發展的新標竿。
第三，中南高三市比較起來並沒有台北都會區那麼高的發展壓力，因此，相對有機會落實「城鄉公平價值」的理念，讓鄉村保有自己的自信，成為與城市不同但有相同價值的存在。若能積極宣揚鄉村不同於城市的價值，除了農的文化之外，更突顯鄉村肩負的生態功能、文化特色等等。透過學校教育與成人教育的系統，有次第地引導都市人前去鄉村學習、體驗、交友。如此，一個有城有鄉的直轄市，毋寧是更健康更符合「多樣性」的人類棲地！
│結語
我們應該效法德國經驗，強調「城鄉公平價值」的理念，讓鄉村保有自信，成為與城市不同但有同等價值的存在，以此基礎作為打造永續城鄉的起點。然而，這個邁向永續城鄉的機會必須經歷幾道關口，如農地整併，才能支持專業農戶的起碼面積，越來越破碎的農地讓專業農夫無法耕種更大面積的作物以維持基本收入。除了農業之外，創造鄉村的多樣就業環境，如環保相關的就業機會。鄉村也應發展與城市同等品質的基本生活條件，以利年輕人回流，並建立農村新知識的學習管道以活化鄉村，及開創發展城鄉相互支持的創新作法等，以上這些才是農村再生的關鍵。